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    國有資本投資運營公司兩種授權經營模式的比較

    中國經濟新聞網 2021-04-15 11:22:07

      當前,實行以間接授權為主、直接授權為輔的試點方式是客觀選擇,但同時也要加快直接授權試點的步伐。
      
      國有資本投資運營公司研究(8)
      
      ■馬淑萍
      
      黨的十八屆三中全會首次提出改組、組建國有資本投資、運營公司(以下簡稱“兩類公司”)。目前,從中央到地方都在積極推進兩類公司試點,取得了一定成效,但改革進度相對滯后。2018年,國務院印發的《關于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》明確提出,按照國有資產監管機構授予出資人職責和政府直接授予出資人職責兩種模式開展試點,即對間接授權和直接授權模式開展試點比較,作為兩類公司機制探索的重要內容。從實踐看,間接授權模式試點在不斷推進,但兩種模式的試點比較工作還沒有破題,成為兩類公司改革的一大瓶頸。深化對兩類公司的改革,必須高度重視授權模式的改革,特別是大膽探索直接授權模式,充分激發兩類公司的活力,有效發揮兩類公司的功能作用。
      
      當前兩類公司試點主要采取間接授權模式
      
      我國積極推進兩類公司試點工作。據統計,截至2019年底,中央層面已改組21家兩類公司,基本為“翻牌”改建。省級層面已改組新建150多家,70%以上為“翻牌”改建的兩類公司。
      
      由于試點企業多為國資監管部門監管的國有企業“翻牌”改建,因此,當前兩類公司試點基本采取間接授權模式,即由國資監管機構授權方式。僅有少數地方在探索政府直接授權模式。直接授權在我國并非新鮮事物,在國資委成立前,我國授權經營體制曾以直接授權和授權持股為主,國資委成立后,直接授權才轉變為以間接授權為主。事實上,在中央層面,中信集團、中投公司就是采用國務院直接授權模式,為兩類公司的試點提供了重要經驗。
      
      國外對國有資本(企業)實行直接授權模式的做法
      
      發達國家對于國有企業大量采用直接授權模式,由國家(政府)直接授權企業經營國有資產或投資運營國有資本。比如日本通過“特殊法人”的法律制度直接授權企業經營國有資產,實現“一企一法”;法國電力公司也是法國政府直接授權經營的企業。
      
      各國采取直接授權的方式是多種多樣的。除了日本的特殊法人方式外,還有金融機構控股模式(如巴西國家開發銀行模式,直接授權巴西國家開發銀行旗下的投資銀行運作國有資本)、主權基金控股模式(如新加坡淡馬錫模式、馬來西亞國庫控股公司)、一般控股公司模式等。
      
      直接授權的好處是授權充分,可以高效執行國家戰略,但局限性也很明顯,如果公司治理失效則容易出現內部人控制。從世界各國的實踐看,實行直接授權的國家多為市場經濟條件較好的國家,國有企業規模相對不大、數量相對少。
      
      良好的國家治理能力才能保障直接授權的效果。從各國實踐看,如果對授權企業的使命和功能定位不清晰、政府干涉企業過多、對國有企業實行穿透式管理等,即便實行直接授權也很難達到政府所預期的目標。因此,實行直接授權和間接授權需要結合各國的實際情況進行選擇,無論是選擇何種經營授權模式均要明晰政府和企業的邊界,明確企業的功能定位,健全企業治理結構和提高治理能力。
      
      兩種授權模式各有利弊
      
      授權模式是國資管理體制的一個技術性環節,雖然不是決定性因素,但對于推動“政企分離”和激發兩類公司活力有著重要意義。兩種授權模式各有利弊、各有條件,需要在實踐中予以檢驗。
      
      第一,間接授權模式的利弊。
      
      兩類公司改革試點以來,中央和地方的國有資本經營授權模式以間接授權模式為主,其利弊體現得較為充分。
      
      有利方面主要表現為:一是快速推進試點;二是漸進式改革風險較;三是充分利用現有企業的能力。當然,目前的間接授權試點實踐也暴露出一些問題,這些問題是多方面的原因造成的,但與間接授權模式有一定關系。一是增加了委托代理環節;二是授權不充分限制兩類公司發揮市場化專業運作主體作用;三是未針對性建立考核評價機制;四是兩類公司難以跨越國資監管體系發揮作用。
      
      第二,直接授權模式的利弊。
      
      直接授權模式的試點還沒有真正破題,所以還無法從本輪國資國企改革的實踐中總結利弊。從過去的實踐以及國外的經驗看,直接授權可以緩解間接授權的一些問題,但對試點企業治理能力的要求更高。
      
      直接授權有利于兩類公司在政府的直接監管和指導下最大程度地按照國家的整體性目標和要求推進國資國企改革;有利于在政府的統籌指導、協調下,實現跨國資管理體系參與資產改革重組和配置優化,構建國資監管大格局,在服務國有經濟布局結構調整中發揮更加積極的平臺作用;有利于幫助政府形成更全面、更具有針對性的政策,推進改革的落地實施;有利于針對兩類公司實現充分放權和授權,引導兩類公司自主運營,減少管理層級和行政干預,提升效率,避免疊床架屋。
      
      直接授權模式需要具備一定的條件。一是直接授權模式對企業授權比較充分,但也增加了內部人控制的風險,需要建立起有效運行的現代企業治理機制,以確保實現貫徹落實上級決策部署與市場化運營的有機結合;二是被授權單位需要具備一定的規模和相應的資產、資本、資金運作能力,以確保能夠對授權范圍內的大規模、情況復雜的改革資產進行有效的運作;三是需要建立新的國資監管框架,進行合法授權、監管,確保授權充分到位、監管有效并激發引導兩類公司發揮功能作用。
      
      分類推行兩類公司授權經營改革的政策建議
      
      我國國有企業規模大、數量多、布局領域廣,各層級、各地方的政府部門在能力方面存在較大差異,各地區市場經濟發展水平也存在較大差異,因此,現階段授權經營改革需要采取因地制宜的方式。當前,實行以間接授權為主、直接授權為輔的試點方式是客觀選擇,但同時也要加快直接授權試點的步伐。
      
      第一,深化間接授權模式改革,實現充分放權授權。建議進一步深化間接授權模式改革,充分落實兩類公司在管理國有資本方面的職權。在國有資產重組整合、行政事業單位資產整合、投融資、薪酬人事等方面加強對兩類公司的授權;根據兩類公司在推進資產重組、資產盤活、人員安置、資產配置、資本運作、產業孵化運作中的實際需要協調爭取相應的專項政策;以兩類公司為平臺,加快推進體系內國有企業分類改革、非主業非優勢資產剝離整合等。
      
      第二,選擇具備條件的中央兩類公司探索直接授權模式。中央兩類公司普遍規模較大,一些企業公司治理和運營管控體系完善,運作能力強,在貫徹落實黨中央、國務院決策部署方面具有良好的政治和物質基礎。建議選擇中央兩類公司中條件較好的企業開展試點,如凈資產規模超過1000億元,建立起規范董事會,具有大規模復雜改革資產接收、有效盤活、運營管理、重組整合、資本運作、產業孵化能力等。通過直接授權,擴大兩類公司國有資本經營范圍,構建國有資產集中統一監管大平臺;形成大范圍接收、整合、配置資產和資本運作的能力,促進國有資本的合理流動,培育孵化關系國家安全、國計民生、國民經濟命脈的重要產業;打造產融結合平臺,發揮橋梁與紐帶作用,在有效防范金融風險的前提下,破解產融相互獨立、相互割裂的桎梏;建立市場化經營機制,構建國家主權財富運營管理平臺。
      
      第三,探索國有資本基金化管理的授權經營方式。探索以政府或國資監管機構作為國有資本的出資人,并將運營管理職能交由兩類公司的國有資本基金化管理模式。實現國有資本出資人,從國有企業的直接管理者轉向基于出資關系的監管者;從關注企業個體發展轉向注重國有資本整體功能、布局結構、保值增值;重點管好資本布局、資本運作、資本收益、資本安全等內容;對兩類公司“管理人”充分授權、不干預具體運作,并對運行結果實施監管考核。兩類公司作為“管理人”,按照政府或國資監管機構的整體目標和要求,開展國有資本的具體運營,優化國有經濟布局結構,促進國有企業經營要素的有效配置,提升企業競爭力,多維度、多層面提升國有資本價值,實現運營目標。
      
      第四,對兩類公司建立科學有效的考核評價體系。根據兩類公司的使命職責建立科學有效的考核評價體系:一是對在落實國家戰略和促進國資國企改革、中央企業改革中發揮作用的考核;二是對在資產接收整合運營過程中有效維護人員穩定、運營穩定,并通過運營提升和業務孵化增加勞動就業作用的考核;三是對實現國有資產價值提升或有效減少國有資產損耗、防止國有資產流失的考核;四是對優化配置提升資產效益或協同配置提升關聯資產綜合效益的考核;五是對引導國有資本向關系國民經濟、國家安全關鍵領域和重點行業集中的考核。
      
     。ㄗ髡邌挝唬簢鴦赵喊l展研究中心企業研究所)

    來源:中國經濟時報-中國經濟新聞網 編輯: 曹陽       
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